تأجيل انتخابات المجالس البلدية بين السياسة والقانون- بقلم البير نجيم
شارك هذا الخبر
Wednesday, May 1, 2024
تعود فكرة إنشاء مجالس بلدية في لبنان إلى عهد المفوض السامي الفرنسي تزامنا مع إنشاء دولة لبنان الكبير سنة 1920، فصدرت تأسيسا على ذلك سنة 1922 الأنظمة اللازمة التي حددت أصول إنشاء البلديات، وهي تنص بشكل عام على أن يدير كل مجلس بلدي المصالح العامة لكل مدينة أو قرية مستقلة إداريا.
صارت البلديات لاحقا بمثابة إدارة محلية تمارس صلاحياتها ضمن نطاقها الجغرافي المحدد قانونيا، وتتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري، كما تتبع جميعها لوزارة الداخلية.
وتُجرى الانتخابات البلدية في لبنان كل 6 سنوات، الا ان هذه القاعدة خرقت مرارا منذ الاستقلال وحتى يومنا هذا بذريعة الظروف الاستثنائية او القاهرة، وتحت هذا العنوان أقر مجلس النواب اللبناني الخميس ٢٥ نيسان ٢٠٢٤ تأجيل انتخابات المجالس البلدية لسنة كاملة والتمديد لها على هذا الاساس، فيما كان من المقرر إجراؤها في شهر أيار الجاري بعد تأجيلين متتالين بذريعة او اخرى.
تعريف التمديد التّمديد هو في حقيقة الأمر تعليق للنصّ القانونيّ الذي يفرض إجراء الانتخابات في موعدها الدستوري أو القانوني، ما يعني أنّ التّمديد هو استثناء يمنع تطبيق القانون إذ يستبدل الحكم القانونيّ في الظروف العادية بحكم قانوني استثنائيّ يطبّق في ظروف خاصّة. إذ أنّ القاعدة القانونية العاديّة تتّسم بالعمومية بينما التمديد هو حكم قانونيّ استثنائيّ يتعلّق بحالة خاصّة. وهكذا يصبح جليّا أنّ التمديد هو استبدال القاعدة القانونيّة العامّة بقاعدة قانونيّة خاصّة، أي الانتقال من الطبيعة المجرّدة للنصّ القانوني، وما ينجم عن ذلك من ضمانات لحقوق المواطنين، إلى القرار الجزئيّ بناء على ارادة السلطة السياسية التي اتخذت القرار.
وعليه، يمكن الاستنتاج أنّ النظام الذي تكثر فيه الأحكام الاستثنائية هو نظام يعطي السلطة درجة أكبر من الحريّة في تعاطيها مع مؤسسات الدولة وحقوق المواطنين بحيث تتمكّن من تعليق العمل بالنصّ القانوني العامّ انطلاقا من قرار استنسابي. فبقدر ما يتوسّع الاستثناء بقدر ما تصبح سياسة المجتمع مسألة تتعلق برأي الحكّام وتطلعاتهم لا بعمل المؤسسات.
يصلح هذا التعريف كصفة للنظام السياسيّ اللبناني الذي دأب على تعليق القانون واستخدام الاستثناء في كلّ أنواع الانتخابات سواء منها الانتخابات الرئاسية أو النيابية أو البلدية والاختيارية، إذ بات بالامكان إطلاق تسمية “نظام التمديد” أو نظام الاستثناء” عليه.
ومن دون صرف النظر عن الاعتبارات السياسية التي يبني عليها مؤيدو التمديد مواقفهم وكذلك معارضوه، فان التمعن بالموضوع من باب القانون هو اكثر فائدة، سيما وان هذه الاعتبارات السياسية وان كانت تعطى طابعا قانونيا واجتهاديا احيانا كثيرة تبقى في جميع الاحوال مرتبطة بالمصالح السياسية للقوى المعنية وبحساباتها الخاصة المختلفة... وعليه:
في السياسة:
1- موقف المطالبين بالتمديد:
تظهر الموقف السياسي الداعي الى التمديد بما عبّر عنه رئيس مجلس النواب نبيه بري بشكل صريح لجهة رفضه إجراء الانتخابات البلدية من دون إجرائها في الجنوب حيث الظروف الأمنية لا تساعد على ذلك.
وخلال اجتماع عقد بين المسؤولين المعنيين بالملف البلدي، في حزب الله وحركة أمل، اوضح مسؤول مكتب البلديات المركزي في الحركة بسام طليس: "نحن، حركة أمل وحزب الله، جاهزون لإجراء الانتخابات البلدية والاختيارية اليوم قبل الغد، ولكن هل يعقل إجراء انتخابات وهناك مناطق تقصفها إسرائيل يوميًّا والطائرات الحربية والمسيّرة فوقها في كلّ لحظة؟ نحن أمام معركة وأمام عدوّ مجرم لا نعلم ما يحضر لبلدنا وشعبنا".
اما صاحب اقتراح التمديد النائب جهاد الصمد فقد اعتبر انه: "بعد العدوان الإسرائيلي لم تعد تتوفر الظروف الطبيعية التي تسمح بإجراء الانتخابات البلديّة والاختياريّة على أساسها". وأن "أسبابا أمنية تحول دون إجراء الانتخابات في محافظتي الجنوب والنبطية وبعلبك - الهرمل، على خلفية الحرب الدائرة مع إسرائيل، ولا يمكن إجراء الانتخابات في لبنان من دون تلك المحافظات".
2- موقف المعارضين للتمديد:
يتلخص موقف المعارضة بما كان رئيس حزب القوات اللبنانية سمير جعجع قد حذر منه الشهر الماضي لجهة استسهال التمديد حيث قال في بيان: "تنتهي في آخر شهر ايار ولاية المجالس البلدية والاختيارية، وندرك تمام الإدراك أنّ مناطق واسعة من جنوبي لبنان تشهد أعمالا عسكرية تحول دون إتمام الانتخابات فيها، ولكن في الوقت عينه، لا نستطيع ترك البلد في حالة شلل تام على هذا المستوى من السلطات المهمة ودورها المحوري حيال الناس".
وأضاف: "من هذا المنطلق، وبما أنّ قانون الانتخابات البلدية والاختيارية يقتضي دعوة الهيئات الناخبة أقله، قبل 90 يومًا من موعد هذا الاستحقاق، ما يتطلّب من وزير الداخلية بسام مولوي إصدار مرسوم دعوة الهيئات الناخبة قبل 26 من الشهر الحالي. أما التذرُّع بالوضع العسكري في الجنوب لإكمال شلل البلد فهذا ليس مقبولًا على الإطلاق". ورأى انه "نستطيع التفكير بتأجيل الانتخابات في البلدات التي تشهد عمليات عسكرية كونها تعيش ظرفًا قاهرًا، ولكن هذا لا يعني ترك البلد مرة من جديد من دون انتخابات بلدية".
في القانون:
1- وجهة نظر مؤيدي التأجيل والتمديد.
“إن العملية الإنتخابية لا تكون ديمقراطية إلا في ظروف عادية وهي صلب وجوهر الديمقراطية في تداول السلطة.”
بهذه الكلمات – وعبر اقتباس من القاضي الفرنسي دومينيك روسو – يشرح النائب جهاد الصمد الأسباب الموجبة لاقتراح القانون المعجّل المكرّر الذي تقدم به لتمديد ولاية المجالس البلدية والإختيارية القائمة حتى أيار 2025، وهو الاقتراح الذي اقر وصار قانونا.
ويضيف من باب الاستناد الى الظروف الاستثنائية أنّ “هذا الاستحقاق يأتي في ظرف أمني وعسكري وسياسي معقّد نتيجة العدوان الإسرائيلي المفتوح على لبنان، والذي يطال معظم قرى محافظتي الجنوب والنبطية ومناطق بعلبك والهرمل والبقاع الغربي ويؤدي إلى إرباك في سير عمل المؤسسات في هذه المناطق ويؤثر على المناطق الأخرى وعلى قدرة المرشحين والناخبين في ممارسة حقهم ودورهم في الترشح والاقتراع”.
2- وجهة نظر جهة معارضي التأجيل والتمديد.
يجمع القانونيون المعارضون للتمديد على ما يلي:
لجهة صيغة التمديد:
أن هذا القانون الذي اقر يُعطي الجهة المولجة إجراء العملية الانتخابية السلطة التقديرية لاختيار تاريخ الانتخاب، فيما تحديد التاريخ يدخل في دائرة القانون لا القرار أو المرسوم، وبالتالي لا يمكن للمشرّع أن يترك للسلطة الإدارية تحديده، وفقاً لما يُستفاد من قرار المجلس الدستوريّ رقم 1/1997، إذ إن مواعيد الانتخاب تُحدّد بمقتضى القوانين، انسجاماً مع أحكام المادتين 10 و14 من قانون البلديات اللّتين تحدّدان مدة الوكالة الانتخابية. عدا أنّ الدستور عدّد المواد التي هي من اختصاص القانون، ومن بينها شروط الانتخاب وقواعده (المادتان 21 و 24)، ما يعني أنّ قواعد الانتخاب، بما فيها تحديد تاريخ إجراء الانتخاب، تدخل ضمن دائرة قانون الانتخاب أو القانون الواجب التطبيق، ولا يجوز تفويضها عملاً بمبدأ السمو المادي للدستور الّذي يحظّر تفويض صلاحيات خصّها المشرّع الدستوريّ إلى جهة معيّنة.
لجهة أصل مشروعية التمديد:
يعود للمشرّع أن يحدد مدة الوكالة الانتخابية، سواء البلدية أو النيابية، لأن وضع الأنظمة الانتخابية من اختصاصه، ولكن ليس في إمكانه أن يعدّل مدة الوكالة الانتخابية لكونه يشكّل إحلالاً مباشراً محل الناخبين، وتعطيلاً لمبدأ دورية الاقتراع الّذي استقر المجلس الدستوري على اعتباره مبدأ ذا قيمة دستورية، وحرماناً لحق الاقتراع الّذي يعدّ حقاً دستورياً. ولمّا كان اجتهاد المجلس الدستوري قد استقر، في قرارات عدة، على أن التشريع مقيّد في حدود الدستور وما يقع في منزلته أكان حقاً دستورياً أم مبدأ ذا قيمة دستورية، فإنّ إقرار قانون ينتهك حقاً دستورياً (كحق الاقتراع) أو مبدأ ذا قيمة دستورية (دورية الاقتراع) يشكّل انتهاكاً دستورياً.
لجهة الأسباب الموجبة:
افترض القانون أن العدوان الإسرائيلي يقع في قرى الجنوب والنبطية وبعلبك والهرمل والبقاع الغربي على نحو يشكّل معه تعليقاً للنظام القانوني، في حين أن العدوان وإن كان يتخذ منحى مستمراً في القرى الجنوبية الحدودية، ومتقطّعاً في هذه المنطقة أو تلك، ولكنه، على امتداد تاريخ الاعتداءات الإسرائيلية، كان قائماً أو محتملاً في كلّ مكان، من دون أن يؤدي ذلك إلى تعليق الاستحقاقات الدستورية، ليشكّل هذا الأمر جوازاً في إعلان السلطة التشريعية قدرة العدو على حرمان المواطنين، في كل المناطق، من ممارسة الحقوق السياسية وتحديداً حق الاقتراع.
برّر القانون أسباب التمديد وردّها إلى ظرف أمني في مناطق معيّنة، وبهدف تفادي الفراغ في بلديات هذه المناطق وفقاً للقانون نفسه، تُمدّد ولاية المجالس البلدية في لبنان. وبهذا يكون قد برّر التأجيل في مناطق الاشتباك أو التهديد حصراً لا في سائر المناطق، وأغفل، استطراداً، حقيقة مفادها أن الأسباب الموجبة تعبّر عن دوافع المشرّع ونيّته، فيكون القانون المطروح، ولو عن غير قصد، قد خاطب بلديات المناطق المشمولة بالعدوان، واستبعد سائر البلديات، وذلك عندما اكتفى بعبارة «المجالس البلدية القائمة»، ما يضرب مبدأ «وضوح التشريع»، حيث استقر المجلس الدستوري في فرنسا ولبنان على اعتباره مبدأ ذا قيمة دستورية، إضافة إلى أنه يكون قد شاء حماية بلديات هذه المناطق من الفراغ على حساب 109 من البلديات المنحلّة في معظم المناطق، وهو هدمٌ لمبدأ المساواة الّذي أكدته المادة 7 من الدستور، إلى جانب هدم اللامركزية الإدارية الّتي دعا اتفاق الطائف إلى تعزيزها لا تقويضها.
فتفادي الفراغ في المناطق المذكورة، وهو الهدف المنشود من القانون، يكون في إجراء الانتخابات نفسها، لأن بعضاً من البلديات في هذه المناطق منحل، وبعضها الآخر يسوده شغور في ربع المراكز في البلدية الواحدة خلافاً للمادة 21 من قانون البلديات الّتي تُلزم ملء الشغور في هذه المراكز بسبب الوفاة أو الاستقالة أو الإقالة، فيما بلديات أخرى لا تعمل بسبب ضعف الإنتاجية أو الموارد المالية الضعيفة، وهذه الآثار مرشّحة للتصاعد فور التمديد للمجالس الحالية.
لجهة الظروف الاستثنائية: لما كان الدستور اللبناني لم ينصّ على أحكام تعطل مفاعيله، فإن الاجتهاد أقر نظرية أن الظروف الاستثنائية تبرّر، ولو بصورة ضيّقة، تجاوز المشروعية العادية واستبدالها بمشروعية استثنائية تجيز الخروج عن القواعد الحقوقية، ولكن تطبيقها يفترض شروطاً استقر الاجتهاد الإداري، وتالياً الدستوري، على وجوب توافرها: أ – وجود ظرف استثنائي (غير طبيعي وغير متوقع كالحرب الشاملة والزلزال والحرائق...).
ب – استحالة مادية أو قانونية في التصرف بالوسائل العادية.
ج- تحديد الظروف في زمان ومكان معينين.
بينما كان ممكناً للسلطة الإدارية المختصة، تحت وطأة الحرب في منطقة معيّنة، نقل مراكز الاقتراع إلى مناطق أكثر أماناً، وإن تعذّر ذلك، التمديد للمجالس البلدية والاختيارية في مناطق الاشتباك، علاوةً على أن الاقتراح يفترض ظرفاً استثنائياً في مناطق معيّنة ليُعلن، بعدئذٍ، التمديد للمجالس البلدية في لبنان، خلافاً للنطاق الزماني والمكاني الذي تقتضيه نظرية الظروف الاستثنائية.
قياساً على ذلك، افترض المشرّع، في المرسوم الاشتراعي رقم 52/1967، تعرّض البلاد لحرب خارجية، فأجاز إعلان حالة الطوارئ في جميع الأراضي اللبنانية أو في جزء منها، أيّ بحسب النطاق المكاني للتعرض، ما يعني أن هناك إمكانية لاتّخاذ إجراءات ذات نطاق جغرافي معيّن بمعزل عن سائر المناطق، قبل التئام مجلس النواب للنظر في هذه التدابير. كما يُستشف من هذا السياق القانوني أن الحكومة تُعلن عن وضعية قانونية جديدة جراء الحرب أو الكارثة أو ما شابه، وتعلق بعض التدابير القانونية الواجب اتخاذها لمواجهة الظروف الطارئة، ويجتمع مجلس النواب، بعدئذٍ، وينظر في قانونية التدابير، ما يعطي السلطة الإدارية المختصة (وزارة الداخلية)، قياساً على الوضع الراهن، إمكانية تعليق الظروف أمام العملية الانتخابية، ويجتمع مجلس النواب، حينئذ، لإقرار قانون «التمديد». لكن ما حصل هو أن وزارة الداخلية أعلنت جهوزيتها للانتخاب وبالتالي انتفاء ذريعة التمديد، واجتمع مجلس النواب وأقر قانوناً للتمديد، خلافاً للمنطق القانوني!
علاوةً على أن الانتخابات البلدية، في ماهيتها، تمثّل السلطات المحلية، وبالتالي فإنّ جوهر عملها محصور في نطاق جغرافي معيّن، على خلاف الانتخابات النيابية الّتي تُفرز، ولو نظرياً، أشخاصاً يمثّلون الأمة جمعاء، ما يفيد أن محدودية التمثيل لا شموليته من الأسباب الموجبة لإجراء الاستحقاق الانتخابي بذاته، وإن جرى تعليقه مؤقتاً في مكانٍ ما. لجهة خرق مبدأ المساواة:
قد يفترض البعض، كما في نيّة المشرّع في هذا القانون، خرقاً لمبدأ المساواة في حال إجراء الانتخابات البلدية باستثناء محافظة أو أكثر. لكن المشرّع افترض، أصلاً، في المادة 15 من قانون البلديات إمكانية تعذّر إجراء الانتخابات في يوم واحد بسبب ظروف العملية الانتخابية وسلامتها، لذلك قال بتعيين موعد خاص لكل بلدية ضمن المهل الواردة في المادة 14 (الشهران السابقان لنهاية ولاية المجالس البلدية)، وبالتالي فإن حاجة بلديات معينة إلى مدة إضافية بسبب ظروف استثنائية تبرّر إقرار قانون استثنائي لهذه البلديات حصراً، ما يعني أن مبدأ المساواة يقتضي إيجاد ظروف متساوية لممارسة حقّ الاقتراع، لا في إلغاء حق الاقتراع برمته بذريعة غياب تلك الظروف الّتي تستوجب من السلطة تبديدها لا تكريسها بقانون، ولا سيما أن المجلس الدستوري، في قرار رقم 1/2001، أجاز مخالفة مبدأ المساواة في حالتين: إذا وجد أن المواطنين في أوضاع قانونية مختلفة، وعندما يتعلّق الأمر بالمصلحة العامة، وهو أمرٌ يؤدي إلى جواز إقرار قانون يُرجئ موعد الانتخاب في منطقة معيّنة دون سائر المناطق.
وهذا غيض من فيض على المستوى القانوني اذ ان القانونيين المعارضين يدرجون ايضا حججا اخرى لمعارضتهم قانون التمديد وليس اقلها: مخالفة مقدمة الدستور والمادة 16 منه، ومخالفة مبدأ دورية الانتخابات ذي القيمة الدستورية، وغيرها الكثير ...
في الختام: هل ان هذا التأجيل سيكون عرضة للطعن أمام المجلس الدستوري، بحجة انه يتعارض مع المبادئ العامة التي يقوم عليها الدستور اللبناني، ومبدأ "تداول السلطة ضمن الأطر الديمقراطية"، ومبدأ "الشعب مصدر السلطات"، وسوى ذلك من اعتبارات؟ وما سيكون عليه موقف المجلس الدستوري في هذه الحالة؟
وايا يكن فلا بد من القول ان الواقع السلبي والمتوتر الذي فرض التمديد أملى استعجالا في اقرار القانون على أسس سياسية اكثر منها قانونية من دون اجتراح حلول معينة ممكنة، كما ان معارضة التمديد أتت على خلفية رفض المعارضة كل ما يصدر عن السلطة واحزابها اكثر من اي شيء آخر ربما.
وحده المبدأ القانوني يظل مغيبا، او مجتزأ في احسن الاحوال، وسط ضجيج السياسة. ووحدها الحقيقة المجردة تبقى قائمة في هذا السياق ومفادها استمرار الفراغ المؤذي والتمديد البغيض في حين تزداد الحاجة الى اعادة بث الروح في مؤسساتنا على مختلف المستويات.
